Materi Kuliah

KEBIJAKAN KEPENDUDUKAN

DI BIDANG KESEHATAN:

Suatu Tinjauan Sosiologi Hukum

Drs. R. B. Soemanto, M.A.

Jurusan Sosiologi FISIP UNS Surakarta

Abstract

Public policy on health is a legal instrument to solve the problem of

community’s health. The accommodative public policy should be based

on the health demographic data published by the goverment. The role of goverment,

especially local government, especially local government should develop the policy

wich is supported by the valid and reliable data, in order to be able to effective execute

the health program services community.

Kata kunci: Kebijakan publik, pelayanan kesehatan

... bila tanda dapat digunakan untuk menampilkan kebenaran (truth),

maka tanda juga dapat digunakan untuk berbohong atau menipu

(Arthur Asa Berger)

                                  PENDAHULUAN

Sasaran upaya pelayanan kesehatan adalah meningkatkan mutu kesehatan

manusia. Manusia sebagai insan individu dan sosial berkarakter dinamis.

Peningkatan pelayananan kesehatan selayaknya bertumpu pada kondisi kehidupan

individu dan masyarakat. Sebagaimana prinsip pertama pembangunan

berkelanjutan: “Manusia (penduduk) merupakan pusat perhatian pembangunan

berkelanjutan, dan dikehendaki agat memiliki kehidupan yang sehat dan produktif

dalam keserasian dengan alam” (The UN Conference of Environment and

Development, 1992).

Salah satu cara untuk mencapai sasaran itu adalah melalui kebijakan kependudukan.

Umum menyadari bahwa kependudukan dan kesehatan saling

berkaitan. Variabel-variabel kependudukan, misalnya tingkat kelahiran, dan

Kebijakan Kependudukan di Bidang Kesehatan: ... R B Soemanto 203

kematian mempengaruhi dan dipengaruhi oleh kondisi kesehatan penduduk.

Pengalaman kita selama ini menunjukkan tingkat signifikannya hubungan di

antara keduanya.

Tindakan pemerintah untuk meningkatkan mutu kesehatan penduduk

secara eksplisit dan langsung berhubungan dengan upaya menekan tingkat

kematian dan morbiditas (tingkat ketersakitan). Hal itu secara tidak langsung

berhubungan pula dengan upaya mengendalikan tingkat kelahiran. Di belakang

tingkat kematian, morbiditas, dan kelahiran pendudukan terdapat variabelvariabel

lain yang saling berhubungan dan mempengaruhi. Maka kebijakan

kependudukan di bidang kesehatan harus memperhatikan dan memperhitungkan

keberadaannya.

Kebijakan publik adalah komitmen politik pemerintah berlandaskan

hukum, dan dilaksanakan dengan memperhatikan aspek sosiologis. Pemikiran

hukum dalam arti jurispruden memfokuskan kebijakan publik sebagai aturan.

Aturan ini merupakan produk yang terkodifikasi. Proses hukum berlangsung

ditata dan diatur oleh logika sistem hukum, dan dilihat sebagai sesuatu yang

mekanis. Kebijakan publik sebagai produk hukum menggambarkan harapan,

dan merupakan suatu keharusan yang harus dilaksanakan.

Secara sosiologis pelaksanaan kebijakan publik harus diperhatikan

struktur sosial yang selalu berubah. Oleh sebab itu kebijakan publik juga perlu

mementingkan perhatiannya pada adanya keragaman, keunikan di masyarakat

(Black, 1976; dan Milovanovich, 1994).

Model pemikiran hukum dan sosiologis tentang kebijakan publik

merupakan pemahaman terhadap realitas sosial, dimana pembuatan, pemberlakuan

dan pelaksanaan kebijakan publik harus mendasarkan dan mempertimbangkan

pemikiran-pemikiran tersebut. Hal itu dilakukan agar tujuan utama

dari kebijakan tersebut dapat dicapai secara optimal.

Kependudukan merupakan aspek penting dalam pembangunan, sebagai

dasar pelaksaan, sekaligus tujuan (sasaran) dan pengguna hasil-hasil yang

dicapai. Sebagai dasar pelaksanaan terkait dengan dasar kebijakan pembangunan.

Dinamika kependudukan berpengaruh pada hampir seluruh aspek kehidupan

manusia. Ukuran tingkat dinamikanya digunakan penanda atau indikator

yang terukur yang bisa dibaca, digunakan, dibanding bagi kepentingan penyusunan

dan pelaksanaan kebijakan pembangungn, misalnya: tingkat pertumbuhan

pendudukan, tingkat kelahiran, kematian, tingkat (angka) kematian

bayi, angka harapan hidup, tingkat kematian ibu dan sebagainya. Ketersediaan

204 Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 8, No. 2, September 2005: 202 - 210

indikator kependudukan, tingkat pemahaman konseptual, terutama penggunaanya

oleh pihak-pihak penyusunan dan pengelola pembangunan (contohnya:

di bidang kesehatan) sangat berarti bagi rumusan kebijakan dan pelaksanaannya.

Kebijakan bidang kesehatan berkelanjutan harus mempertimbangkan dan

memasukkan indikator-indikator kependudukan daerah serta indikator lain

yang relevan dalam pembangunan.

INDIKATOR KEPENDUDUKAN UNTUK PEMBANGUNAN

KESEHATAN

Ada 3 sumber pokok data penduduk, yaitu: sensus penduduk, survei

sampel penduduk dan sistem registrasi, yaitu registrasi vital meliputi catatan

peristiwa penting: kelahiran, kematian, perkawinan dan perceraian; registrasi

penduduk; dan statistik migrasi internasional (Lucas et. al., 1982). PBB (2002)

menambahkan registrasi adopsi anak (legitimasi dan pengakuan), kematian

sebelum lahir, berpisah dan pembatalan perkawinan. Dari 3 sumber itu, gambaran

dinamika penduduk dapat dilihat berupa statistik penduduk tingkat

nasional, propinsi, kabupaten/kota yang berisi jumlah dan karakteristik penduduk

menurut umur, jenis kelamin, tingkat pendidikan, jenis pekerjaan dan sebagainya.

Data sensus dan survei sampel penduduk dikumpulkan pemerintah pusat,

sekali dalam 10 tahun. Data registrasi dikumpulkan dan dilaporkan rutin setiap

bulan oleh petugas di lapangan (RT, RW tiap desa/kalurahan), dilaporkan ke

kecamatan dan kabupaten/kota. Di daerah data ini dipublikasikan pemerintah

tiap tahun, up to date, maka relevan bagi penyusunan kebijakan administratif,

teknis dan operasional daerah maupun dasar pelaksanaannyal disetarakan

dengan data dari dua sumber lainnya.

Data penduduk daerah yang dipublikasikan berisi jumlah penduduk,

menurut umur, jenis kelamin, jumlah kelahiran, kematian, perkawinan, dan

perceraian; bahkan bisa dirinci menurut kebutuhan pembangunan di daerah.

Di Indonesia juga didaerah-daerah, data sistem registrasi masih diragukan

validitas kebenaran, ketepatan, dan ketelitiannya. Permasalahan mendasar ini

secara institusional ditanggapi pemerintah dengan kehadiran Direktorat Jendral

Administrasi Penduduk di Catatan Sipil Dalam Negeri, dan dikembangkannya

Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil di Daerah (propinsi dan kabupaten/

kota). Secara sistemik dikembangkan Sistem Informasi dan Administrasi

Kependudukan (SIAK) untuk menata jaringan informasi melalui koordinasi

Kebijakan Kependudukan di Bidang Kesehatan: ... R B Soemanto 205

dan integrasi fungsi jajaran institusi pemerintah yang menangani dan menggunakan

data penduduk. Secara struktural diperlukan peningkatan pengetahuan

dan ketrampilan petugas di lapangan untuk memperbaiki cara dan teknik

pengumpulan dan pengolahan data kependudukan.

Data penduduk daerah menurut periode waktu dapat dugunakan untuk

keperluan analisis perencanaan, penyerasian kebijakan-kebijakan publik dengan

indikator dinamika kependudukan. Proyeksi jumlah dan pertumbuhan penduduk,

proyeksi fertilitas, mortalitas, migrasi, kebutuhan pelayanan kesehatan,

dan sebagainya dapat diproyeksi. Penyerasian kebijakan publik yang akomodatif

pada rakyat dapat dibuat dan dieliminasi dampak negatif yang timbulkannya.

Perhitungan indikator kependudukan, seperti angka kematian bayi, angka

harapan hidup, angka fertilitas, tingkat pendidikan, tingkat partisipasi angkatan

kerja dan seterusnya dapat dihitung. Oleh sebab itu, kebutuhan dasar penduduk

untuk seluruh aspek kehidupannya dapat disusun indikatornya untuk keperluan

penyusunan dan pelaksanaan kebijakan.

Sampai dengan tahun 2004, daerah-daerah belum menyusun sendiri, dan

memiliki catatan indikator kependudukan, khususnya yang menggunakan data

sistem registrasi vital (penduduk), dan untuk menyusun kebijakan dan pelaksanaannya.

Tahun 2005 pemerintah Kota Surakarta melalui Dinas Kependudukan

dan Catatan Sipil (2005) telah melakukan pengolahan dan menerbitkan

data statistik kelahiran, kematian, lahir mati, perkawinan dan perceraian(dari

data sistem registrasi vital). Kegiatan ini merupakan langkah awal yang baik

agar kita sebagai pengguna data terhindar dari tindak kebohongan publik dan

sebaliknya dapat menampilkan kebenaran dalam melayani masyarakat.

Isu mengenai pertumbuhan, karakteristik dan struktur sebagai gambaran

dari dinamika kependudukan menjadi perhatian pemerintah Indonesia dan

Badan Kependudukan Dunia (UNFPA, 1994). Rekomendasi program aksi ICPD

(International Coference on Population and Development, 1994 di Kairo) menyebutkan

perlunya indikator-indikator kependudukan yang relevan dengan pembangunan

kesehatan di Indonesia. Pertama, tingkat fertilitas, mortalitas (terutama

AKB, anak dan ibu bersalin) dan pertumbuhan penduduk; indikator ini

berguna untuk memudahkan terjadinya transisi demografi yang cepat, khususnya

negara (termasuk Indonesia) yang tidak ada keseimbangan antara indikator

demografis dan tujuan pembangunan sosial, ekonomi dan lingkungan. Kedua,

anak dan generasi muda yang proporsinya paling besar dari jumlah penduduk.

Data ini terkait dengan usaha pembangunan kesehatan, pelayanan kesehatan

206 Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 8, No. 2, September 2005: 202 - 210

reproduksi, pendidikan, pekerjaan, dukungan sosial, keluarga dan masyarakat,

keselamatan dan kelangsungan hidup dan seterusnya. Ketiga, penduduk usia

lanjut yang berhubungan dengan sistem jaminan sosial, meningkatkan kemandirian,

kesehatan dan penggunaan ketrampilan. Keempat, penyandang cacat

untuk mengembangkan pencegakan dan rehabilitasi, pendidikan, pelatihan,

kesehatan reproduksi dan sebagainya.

Isu penting kependudukan dunia ini berhubungan dengan bidang-bidang

kegiatan lain, khususnya program pemerintah untuk miningkatkan banyak aspek

kehidupan masyarakat, termasuk mutu dan pelayanan kesehatan. Pemerintah

Pusat dan Daerah telah dan akan terus diharapkan mengembangkan isu tersebut

ke dalam kebijakan dan untuk dilaksankan; karena ternyata relevan dengan

aspirasi dan permasalahan yang timbul di masyarakat.

KEBIJAKAN KEPENDUDUKAN DI BIDANG KESEHATAN

Pembangunan bidang kesehatan diantaranya bertujuan agar semua lapisan

masyarakat memperoleh pelayanan kesehatan secara mudah, murah dan merata.

Upaya itu diharapkan dapat meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang

lebih baik. Political will pemerintah tersebut dinyatakan ke dalam berbagai usaha,

seperti penyuluhan kesehatan, penyediaan fasilitas umum seperti puskesmas,

posyandu, pondok bersalin, penyediaan air bersih dan sebagainya.

Dalam era otonomi daerah, layanan program di atas harus terjangkau

dan dampak positifnya dirasakan masyarakat. Di sini semua komponen meliputi

penyiapan, pengolahan dan penyajian data penduduk; penyusunan kebijakan,

perencanaan program, penganggaran, pelaksanaan, monitor, dan evaluasi program

harus dilakukan secara terpadu dan terkoordinasi.

Wilayah kerja layanan dan peranan aparatur pemerintah daerah pada

masyarakat terjangkau dengan cepat dan mudah. Partisipasi masyarakat mudah

diorganisasikan setiap waktu, hubungan dan kerjasama pemerintah daerah dan

masyarakat dalam menyusun dan melaksanakan kebijakan dapat dilakukan

dengan baik, dan peranan legislatif dalam mendukung dan mengontrol

pelaksanaan program layanan pada masyarakat berlangsung optimal. Gambaran

pelaksanaan otonomi daerah tersebut dapat terwujud, jika tersedia data

kependudukan untuk kesehatan yang akurat, terpercaya dan rinci.

Pengalaman menunjukkan indikator kesehatan dalam pembangunan

kesehatan tahun 1981 dan 1982 tidak berubah, namun tahun 1983 mangalami

perubahan. Indikator-indikator tersebut mencakup: penilaian masyarakat

Kebijakan Kependudukan di Bidang Kesehatan: ... R B Soemanto 207

terhadap pelayanan kesehatan (SUSENAS BPS, 1982), cara dan tempat

pengobatan (Sensus Penduduk 1980, SUSENAS, BPS, 1981), perkiraan kematian

bayi menurut propinsi (Proyeksi Penduduk Indonesia, BPS, 1980-2000),

angka kematian umur kurang dari lima tahun menurut diagnose penyebab

penyakit (Survei Kesehatan Rumah Tangga, Depkes, 1980), angka kesakitan

menurut umur di atas 5 tahun, dan angka kematian penyakit menular.

Keadaan kesehatan masyarakat diukur dengan menggunakan indikator

derajat kesehatan, indikator umum dan lingkungan, dan indikator upaya kesehatan.

Indikator derajat kesehatan dinilai dengan melihat angka kesakitan

(sesaat, jatuh sakit, penyakit khusus, kelompok umur), kematian (bayi, ibu,

dan sebab khusus), kecacatan dan angka harapan hidup (BPS, 1998).

Indikator umum dan lingkungan yang berpengaruh terhadap derajat

kesehatan mencakup indikator sosial ekonomi: yaitu indikator demografi (angka

kelahiran, kematian, pertumbuhan penduduk, kepadatan penduduk, sex ratio).

Indikator ekonomi meliputi GDP/Pendapatan per kapita, distribusi

pendapatan, penyediaan pangan, dan kesempatan kerja; penting untuk melihat

kemampuan penduduk dalam mencari pelayanan kesehatan, hidup sehat dan

alokasi biaya pelayanan kesehatan. Indikator pendidikan meliputi tingkat melek

huruf wanita dewasa, tingkat peserta sekolah; sebagai dasar untuk perbaikan

perilaku kesehatan.

Indikator fisik biologis yang relevan dengan kesehatan meliputi angka

penggunaan air bersih, penggunaan jamban saniter, jumlah penduduk tinggal

di pemukiman sehat, tingkat polusi udara, serangga penular penyakit, mamalia

penular penyakit. Indikator upaya kesehatan digunakan untuk mengukur

penduduk yang dilayani, dayaduna, hasil guna pelayanan kesehatan; mencakup

jumlah kunjungan puskesmas, kunjungan rumah sakit, rawat inap rumah sakit,

jumlah & persentasi anak yang diimunisasi, dan persentasi penduduk yang

mendapat air bersih.

Statistik Kesehatan Rakyat Indonesia tahun 2000 yang disusun berdasarkan

hasil survei sosial ekonomi nsional memuat laporan bidang kesehatan.

Indikator yang dipakai adalah tingkat morbiditas (angka kesakitan), jenis

penyakit, pengobatan, perawatan inap, penolong kelahiran bayi, dan pola

menyusui (BPS, 2000)

Indikator-indikator sosial-ekonomi dan fisik biologis, dan indikator

kesejahteraan rakyat tersebut di atas cukup relevan bagi penyusunan kebijakan

penduduk bidang kesehatan. Karena hal itu menggambarkan kerangka

208 Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 8, No. 2, September 2005: 202 - 210

penanggulangan mortalitas; terutama anak-anak. Namun permasalahan

kesehatan masyarakat (kelangsungan hidup manusia) tidak hanya menyangkut

variabel medis, maka perlu juga melibatkan variabel sosial eknomi, bahkan

budaya dan lingkungan fisik (Mosley dan Chen, 1988).

Indikator program aksi kesehatan, kesakitan dan kematian yang dihasilkan

oleh ICPD (1994) meliputi: pelayanan kesehatan dasar dan sektor pelayanan

kesehatan untuk meningkatkan umur harapan hidup, kesehatan, dan

kelangsungan hidup anak untuk mendukung upaya penurunan angka kematian

anak balita, kesehatan wanita dan keselamatan ibu untuk mencegah atau

menurunkan angka kematian ibu usia reproduktif dan HIV/AIDS untuk mencegah

penularan dan korban. Indikator hak-hak reproduksi dan keseharan repro-

duksi menyangkut kemampuan dan kebebasan bereproduksi, keluarga

berencana, pencegahan penyakit menular seksual (PMS) dan HIV untuk mencegah

dan mengurangi insiden, pengobatan, seksualitas dan hubungan antarjenis

untuk meningkatkan tanggung jawab dan hubungan antar-jenis secara

adil dan terhormat, reproduksi sehat remaja.

Seluruh indikator kesehatan, reproduksi sehat, dan pelayanan kesehatan

yang disebut dalam butir-butir program aksi ICPD hampir seluruhnya diadopsi

pemerintah dalam rencana dan pelaksanaan program pembangunan kesehatan.

Di daerah intensitas dan bentuk permasalahan kesehatan bervariasi, maka

pertimbangan adopsi indikator program tersebut harus didasarkan pada kebutuhan

hidup sehat dan realitas permasalahan di masyarakat.

Indikator kesehatan yang multi dimensional telah disusun dalam berbagai

laporan BPS bersumber dari data sensur, survei yang diselenggarakannya.

Indikator kependudukan dak kesehatan tersebut dihasilkan dari kegiatan

pemerintah (BPS) yang dirancang menurut proses pemikiran deduktif (dari

pemerintah untuk rakyat). Indikator kesehatan di daerah Kabupaten/Kota harus

disusun berdasarkan data penduduk yang dikumpulkan, dilaporkan rutin, diolah

dengan baik dan disajikan secara terbuka (dari rakyat pada masyarakat dan

pemerintah.

Penggunaan data dan indikator kependudukan diperlukan sebagai data

pembanding, cross-check; bagi pihak yang akan menyusun kebijakan dan menentukan

dasar dan tahap pelaksanaannya.

Penyerasian kebijakan kependudukan bidang kesehatan harus dilihat dari

tujuan, fungsi, perencanaan, pelaksanaan, dan manfaat yang diperoleh (dirasakan)

oleh penduduk (masyarakat) dengan pengelolaan pelayanan kepenKebijakan

Kependudukan di Bidang Kesehatan: ... R B Soemanto 209

dudukan dan pelayanan kesehatan yang baik. Pelayanan dokumen

kependudukan (kartu keluarga, KTP, akte kelahiran,dll) dan pelayanan data

penduduk yang tepat, akurat dan terpercaya; angka kematian, kesakitan

penduduk dan sebagainya segera diketahui, maka kondisi tersebut bisa

membantu pihak yang terkait untuk melakukan kebijakan dan tindak lanjut

yang diperlukan. Peranan dan fungsi yang saling berhubungan antara pelayanan

kependudukan dan kesehatan dengan indikator program pelayanan berbasis

data kependudukan yang sama, akan menjamin pencapaian tujuan secara optimal.

Hak untuk hidup sehat bagi penduduk sebagai warga negara yang

berdomisili di daerah harus dijamin oleh pemerintah; sebagaimana dinyatakan

dalam UUD 1945 Pasal 34 (3): “Negara bertanggung jawab atas penyediaan

fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas yang layak”; dan pelaksanaannya

diatur dalam UU Sistem Kesehatan Nasional. Kebijakan nasional dan kebijakan

daerah sebagai instrumen hukum pemerintah untuk mengatasi permasalahan

kesehatan harus memiliki tujuan, program yang konsisten, dilaksanakan secara

singkron dan memenuhi aspirasi masyarakat.

SIMPULAN

Kebijakan bidang kesehatan secara eksplisit dan implisit, langsung dan

tidak langsung berhubungan dengan kebutuhan basis sumber data. Indikator

kependudukan dan kesehatan untuk menyusun kebijakan memiliki fungsi yang

berdekatan dan berdasarkan data yang sama. Oleh karena itu, keserasian

kebijakan dan kependudukan secara konseptual harus terlihat jelas; agar

pelaksanaanya tidak terkendala oleh sistem dan tata cara, koordinasi,

pembiayaan, pemberian fasilitas pendukung lain dan sebagainya yang kurang

sinkron.

Sekalipun keserasian pelaksanaan kebijakan publik belum banyak

dilakukan oleh pemerintah daerah, namun harus dicoba untuk dipersiapkan

dan dilaksanakan, untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya.

210 Jurnal Ilmu Hukum, Vol. 8, No. 2, September 2005: 202 - 210

DAFTAR PUSTAKA

Black, Donal, The Behavior of Law, Academic Press, New York, 1976.

BPS, Kumpulan Bahan-bahan Penyusunan Indikator Kesejahteraan Rakyat (Jakarta:

BPS Pusat, 1998). Hal. 150-156.

BPS, Statistik Kesejahteraan Rakyat (Jakarta: BPS, 2000), hal. 46-93.

Lucas, Davis, Pengantar Kependudukan, Yogyakarta: Gadjah Mada University

Press, 1982, hal. 168-170.

Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Pemerintah Kota Surakarta, Pengolahan

Data Statistik Vital Kota Surakarta, Surakarta : PPK UNS, 2005, hal. 1-

26.

UNFPA, Ringkasan Program Aksi Konferensi Internasional Kependudukan dan

Pembangunan, 1994.

Milovanovich, Dragan, A Primer in The Sociology of Law, Harrow and Heston,

New York, 1994.

Mosley, W. Henry dan chen, Lincoln C., Suatu Kerangka Analisis untuk Studi

Kelangsungan Hidup Anak di Negara Berkembang, ed. Masri

Singarimbun, Gadjah Mada, University Press, 1988.

United Nation, Vital Registration System, 2002.

__________ UUD 1945 Hasil Amandemen, Penerbit Sinar Grafika, Jakarta,

2002.